摘要：獲證后續(xù)監(jiān)管是驗證企業(yè)持續(xù)符合備案注冊條件的關鍵，也是實施出口食品備案注冊制度的重要環(huán)節(jié)。本文分析了獲證后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法依據，梳理了現(xiàn)行法律法規(guī)體系、監(jiān)管資源配置等制約監(jiān)管有效性的問題。提出了加強法規(guī)體系建設、優(yōu)化監(jiān)管資源配置推動監(jiān)管制度建設、跟蹤研究國外法規(guī)調整和提高各級監(jiān)管人員業(yè)務素質等對策建議。
關鍵詞：食品備案注冊 監(jiān)管有效性 對策建議

1.獲證后續(xù)監(jiān)管的法律法規(guī)依據
根據對我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系的梳理，本文結合監(jiān)管工作實踐，認為獲證后續(xù)監(jiān)管的法律依據主要包括三個層次的內容：國際成熟的食品安全監(jiān)管模式、我國的相關法律和管理制度以及江蘇出入境檢驗檢疫局的相關食品管理制度。
1.1國際成熟的食品安全監(jiān)管模式
國際成熟的食品安全監(jiān)管模式的特征是以過程監(jiān)管為主、終產品的抽檢為輔的制度體系。在發(fā)達國家的法規(guī)標準體系中，涵蓋了食品原材料采購或種養(yǎng)殖、收獲、生產加工、包裝、運輸、貯藏、銷售的所有環(huán)節(jié)的食品安全法律體系、質量標準、技術規(guī)范和管理準則等。其中最重要的部分不是終產品中某一指標限量，而是包括“良好生產規(guī)范”（GMP）、危害分析關鍵控制點（HACCP）等為主要內容的眾多生產規(guī)范。這些規(guī)范從廠房布局、設備設施、原料采購、人員衛(wèi)生、污染環(huán)節(jié)控制、食品標簽等方面對生產全過程提出監(jiān)管要求，而食品生產企業(yè)則自覺依據規(guī)范開展生產，并對終產品的安全負責。監(jiān)管部門按比例抽查企業(yè)進行現(xiàn)場檢查，并在市場抽檢產品，通過全程監(jiān)管，對可能給食品安全構成危害的風險預先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎實行問題食品的追溯制度。
1.2我國的相關法律及管理制度
《食品安全法》及其實施條例、《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法規(guī)明確了對出口食品生產企業(yè)實施備案管理。質檢總局頒布的《出口食品生產企業(yè)備案管理規(guī)定》（總局令第142號）、《進出口食品安全管理辦法》(總局令第144號）、《進出口肉類產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》（總局令第136號）、《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》、《進出口水產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》（總局令第135號）、《出口食品原料種植場備案管理規(guī)定》（總局2012年第56號公告）、《質檢總局關于公布實施備案管理出口食品原料品種目錄的公告》（2012年第149號公告）、《出口加工肉用豬飼養(yǎng)場檢驗檢疫備案條件和要求》、《出口禽肉及其制品檢驗檢疫要求》和《對日本輸出禽肉的動物衛(wèi)生要求》等監(jiān)管辦法也對備案企業(yè)獲證后續(xù)監(jiān)管作出了明確要求，對不同品種食品生產、加工及種養(yǎng)殖企業(yè)監(jiān)督管理提出了具體要求，形成了“從農場到餐桌”的一站式的食品安全監(jiān)管模式。
1.3江蘇出入境檢驗檢疫局出臺的相關食品管理制度
《江蘇出口食品生產企業(yè)備案工作規(guī)范》（試行）明確了對獲證企業(yè)的監(jiān)督管理方式：日常監(jiān)督管理、定期監(jiān)督管理、專項監(jiān)督檢查、產品抽樣檢查等。主要包括：檢查企業(yè)是否持續(xù)符合規(guī)定的備案條件；食品安全衛(wèi)生控制體系是否有效地運行；備案編號使用管理情況；出口產品原料、輔料和成品的安全衛(wèi)生質量狀況及出口檢驗檢疫等內容。
還出臺了系列產品和種養(yǎng)殖場檢驗檢疫監(jiān)管工作規(guī)范如水產品分冊、出口蔬菜分冊、出口加工肉制品分冊、腸衣類產品分冊、蜂產品分冊、乳制品分冊、紫菜分冊、出口蛋及蛋制品類產品分冊、出口屠宰和肉類加工企業(yè)獸醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督管理工作規(guī)范（試行）、《江蘇出口食品原料種植場備案管理實施細則》、《江蘇供出口加工用養(yǎng)殖水產品備案養(yǎng)殖場監(jiān)督管理實施意見（試行）》、《江蘇出口蜂產品加工企業(yè)養(yǎng)蜂基地備案管理工作規(guī)范》、《江蘇出口禽蛋及其制品蛋禽養(yǎng)殖場備案管理實施意見》、《出口凍乳豬、小豬供宰動物飼養(yǎng)場備案管理細則(試行)》等
2.制約監(jiān)管有效性的因素分析
2.1現(xiàn)行法律法規(guī)體系建設不能滿足經濟技術發(fā)展的需要
具體包括現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不健全且缺乏可操作性和處罰力度嚴重不足兩個方面。
2.1.1現(xiàn)行的法律法規(guī)體系不健全且缺乏可操作性
目前頒布的技術法規(guī)沒有及時配套技術標準，缺乏操作性。表現(xiàn)在依法監(jiān)管程序不完善致使標準化監(jiān)管無法落到實處；監(jiān)管責任落實時缺位，食品檢驗和備案管理部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調規(guī)范企業(yè)落實食品安全管理體系管理、誠信經營等的有效手段；法律框架下的處罰罰則缺乏細則支撐，如原輔料進貨索證不規(guī)范及提供虛假供貨證明等問題在不同區(qū)域同類案件或不同企業(yè)同類案件處罰差別很大，相同違法案件處罰的力度不同，起到了非�？膳碌牟涣际痉蹲饔谩�
2.1.2處罰力度嚴重不足
執(zhí)行中的低違法成本，導致了菜農濫用農藥和激素，近年來不斷爆出的毒豇豆、毒韭菜、毒生姜等，一般都是在媒體曝光后，地方政府采取運動方式整頓，往往只有生產和銷售違禁農藥和激素的廠商受到刑事追究，而作為違禁農藥和激素的使用者——菜農鮮有被追究刑責，農民們在風聲緊時暫停使用，風頭一過照用不誤。而國外則要求很高，如俄新社2013年7月4日報道，俄羅斯聯(lián)邦安全總局薩哈林州分局在薩哈林州一家名為“共青團員”的集體農莊中拘留了17名中國菜農，這些菜農涉嫌在俄羅斯使用被禁止的危險化學殺蟲劑、加快蔬菜生長和成熟的化學制品以及轉基因種子。
2.2監(jiān)管資源低效率配置
主要表現(xiàn)在兩個方面，一是CIQ部門未配置交通工具，用車要依附于被監(jiān)管企業(yè)，直接影響執(zhí)法的有效性和時效性，如不告知檢查形同虛設，實施定期監(jiān)管要企業(yè)來車接送對檢驗檢疫涉外經濟監(jiān)管部門形象和作風建設造成負面影響。二是人力資源配備低效率，頻繁輪崗導致監(jiān)管隊伍中有經驗人員的流失，輪崗或新進人員工作經驗與工作技巧不足等能力上的欠缺，制約了檢驗檢疫食品安全監(jiān)管履職守責；另外，人員編制不足，無法保證對定期監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題實施現(xiàn)場跟蹤驗證。
2.3監(jiān)管制度建設滯后
2.3.1風險交流制度建設滯后
缺乏風險交流的程序規(guī)定，風險交流平臺管理制度不完善如轉基因食品風波，未及時發(fā)布風險評估報告，民眾無法獲知相關數據資料；風險交流人員資質管理制度缺乏，相關食品危害暴露后沒有權威部門出具評估報告，某些媒體記者不熟悉食品行業(yè)，夸大報道，易造成恐慌。
2.3.2準入、退出制度執(zhí)行不力
過多的行政干預使準入、退出制度不能有效發(fā)揮制度功能，導致部分不符合準入標準的企業(yè)享受制度紅利，而監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在嚴重問題的企業(yè)也不能及時退出而影響制度效率的釋放；另外，由于行政干預導致對存在同樣問題的企業(yè)采用不同的處理措施，在被監(jiān)管企業(yè)中造成不良影響。
2.3.3專家評價制度建設滯后
現(xiàn)行的官本位文化影響及缺乏提升員工業(yè)務技能的激勵機制，一方面將大量的業(yè)務骨干吸引到行政部門或領導崗位，從事業(yè)務工作的干部由于缺少專業(yè)升遷通道和業(yè)務專家缺少應有的社會地位而制約了業(yè)務專家的脫穎而出。
具體表現(xiàn)在不重視培養(yǎng)實踐性高層次人才，很多有潛力的一線專業(yè)人員由于缺少培養(yǎng)機制無法突破能力天花板而成長為專家；輪崗沒有考慮適崗，專業(yè)技術職稱人員待遇與公務員等效性沒有執(zhí)行國家相關政策，公務員定級升職不評價專業(yè)技術，挫傷了職工鉆研業(yè)務的積極性；對高層次人才認識有誤區(qū)，把高層次人才等同于高學歷人才，科研方向與實際工作結合不緊密，匹配性不足。
2.3.4 被監(jiān)管企業(yè)內部管理制度不健全
咨詢公司設計的食品安全質量控制體系等管理制度缺乏可操作性；家族企業(yè)負責人食品安全意識淡薄，內部管理制度形同虛設；企業(yè)缺乏既懂管理又懂技術的專業(yè)人才，內部管理制度無法有效運行，通過CIQ質量管理考核的人員大多從事報檢和實驗室化驗員工作，很少直接負責食品安全質量控制體系運行管理協(xié)調工作。
2.4標準更新不及時，國外法規(guī)跟蹤收集發(fā)布不及時
國際標準的調整是一個動態(tài)過程，作為檢驗檢疫依據的技術標準，存在著現(xiàn)行的標準過期老化或矛盾或與國際最新的標準體系不匹配；目前我國雖然有國家標準化委員會協(xié)調與食品生產相關的各專業(yè)技術標準，但實踐中由于條塊分割，食品生產相關的各專業(yè)技術標準分別由農業(yè)部、林業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質檢總局等部門主持制定，標準之間缺乏一個一致性的技術平臺。
國外技術法規(guī)及技術標準獲得渠道不暢通，國外法規(guī)標準跟蹤收集后只是編譯簡單的提示發(fā)布，主要法規(guī)具體內容無人牽頭組織翻譯和研究對策，致使企業(yè)不熟悉相關法規(guī)而遭遇在入境口岸扣押或退貨等處理。
2.5各級監(jiān)管人員的業(yè)務素質相對偏低
獲證企業(yè)品種及生產工藝、規(guī)模、設施設備、人力資源、管理等狀況千差萬別，我國現(xiàn)行的“從農場到餐桌”的一站式食品安全監(jiān)管模式，對食品安全監(jiān)管人員提出了更高的職業(yè)要求，既要掌握相關法規(guī)標準，又要熟悉食品生產工藝和種養(yǎng)殖場備案管理及食品安全風險評估等知識 �，F(xiàn)有監(jiān)管人員的專業(yè)素質無法滿足監(jiān)管工作的需要。
新進人員和輪崗人員崗前培訓不到位，他們經過簡單培訓后就承擔繁重的一線檢驗檢疫監(jiān)督工作，這些人業(yè)務能力提高后勁乏力，不少同志工作幾年了能力還在“原地踏步”。 老的檢驗監(jiān)管人員持續(xù)培訓不到位，知識更新滯后，易憑經驗判斷，產生與新法規(guī)要求不符，或執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象。 
3. 對策及建議
3.1加強法律體系建設
3.1.1完善配套法律法規(guī)體系
解決技術法規(guī)與技術標準不配套問題，提高可操作性，使執(zhí)法依據、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序及執(zhí)法評價標準更符合國際慣例或有關國際公約的要求；強調法規(guī)的預防性，如明確技術和質量管理人員的學歷和數量要求。借鑒FDA的經驗，既要突出監(jiān)管職能，更要強化與企業(yè)之間的溝通和交流，還要發(fā)揮教育的作用，通過教育，使企業(yè)自覺接受監(jiān)管，也可以讓社會公眾充分了解程序，營造良好的、適合監(jiān)管的社會環(huán)境；在法規(guī)中明確“連座”處罰，如國內對于農民濫用農藥激素這個問題，要明確如何處罰生產者、銷售者、購買者和使用者。
3.1.2提高對違法廠商的處罰力度
借鑒美國、歐盟食品安全監(jiān)管的重要手段即食品安全責任的“連坐制”。 FDA不定期派人抽檢，發(fā)現(xiàn)食品企業(yè)作假，不僅該企業(yè)要受重罰，而且其上下游企業(yè)以及母公司，也將一并受罰。巨大的成本壓力，迫使企業(yè)不斷提高產品質量，嚴格自檢自控。歐洲實行的是同一地域、同一行業(yè)的 “連坐制”，一家企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故，當地則被判為不可信任地區(qū)，整個地域的同行企業(yè)都將被列入“黑名單”。 在此氛圍下，企業(yè)不僅不敢作假，而且相互監(jiān)督。
我國的“連坐制”主要采取三種方式：一是實行主體關系連坐。在市場主體出現(xiàn)較嚴重的食品安全違法行為時，因未履行義務，上下游產業(yè)、具有加盟關系或者投資關系的經營者應當共同承擔食品安全責任。二是實行食品同質、同源性連坐。 食品出現(xiàn)安全問題時，對來源于同一生產經營者或使用相同原材料、生產工藝生產的相關食品，監(jiān)管部門基于合理懷疑，在排除食品安全隱患前可采取責令召回、暫停銷售、接受指定檢驗機構檢驗等控制措施。三是實行區(qū)域、行業(yè)連坐。 特定區(qū)域或行業(yè)內的食品生產經營者普遍存在相同或類似食品安全違法行為，對未履行監(jiān)督舉報義務的該區(qū)域或行業(yè)的同類經營者，應當共同承擔食品安全責任。
3.2優(yōu)化監(jiān)管資源配置
一是制定實施食品安全監(jiān)管執(zhí)法裝備配備標準，配備執(zhí)法用車、現(xiàn)場快速檢測設備、現(xiàn)場執(zhí)法與調查取證設備、通信設備等，為后續(xù)監(jiān)管提供技術支撐。二是明確監(jiān)管人員必須具備的資質和能力，鼓勵到企業(yè)一線學習，重點組織開展質量管理、供應鏈管理、風險管理知識培訓，組織業(yè)務人員參與企業(yè)體系認證、產品認證、質量安全保證能力評價和收貨驗收等活動，注重在實踐中提升監(jiān)管能力，使其由單純的檢驗員轉化為管理員、信息員、調研員、調查員、指導員；另外，要對輪崗人員進行適崗評價，不符合要求的等同新進人員進行全面培訓。
3.3推動監(jiān)管制度建設
3.3.1建立有效的風險交流機制，暢通交流渠道
增強監(jiān)管工作的透明性和公開性，將專家風險評估結果、政府風險管理決策、監(jiān)管中存在的問題及產品抽檢結果等通過媒體或政府向社會通報，讓社會公眾參與其中；搭建食品安全衛(wèi)生質量科普資源共享平臺，向社會宣傳食品質量安全的科普知識，在全社會范圍內共享食品質量安全信息；凡是涉及食品安全報道的記者上崗之前應該先接受專業(yè)培訓，提高報道的真實性和客觀性。
3.3.2發(fā)揮準入、退出制度的功能
強化市場準入管理，對不符合要求的企業(yè)堅決不予備案注冊；對備案注冊企業(yè)實行動態(tài)監(jiān)管，對企業(yè)質量管理人員資質不能滿足備案要求、使用不合格原料、生產加工以及包裝、儲運等環(huán)節(jié)存在安全隱患等問題的企業(yè)，及時發(fā)布限期整改通知，不能有效整改必須退出；強化“紅黑名單”制度的推行。
3.3.3完善專家評價制度建設
參照現(xiàn)有專業(yè)技術職稱評審制度，結合監(jiān)管工作的特點，設計特定的專業(yè)升遷通道，為監(jiān)管業(yè)務專家的成長創(chuàng)造條件；執(zhí)行專業(yè)技術職稱人員待遇與公務員等效性的相關政策，公務員定級升職與評價專業(yè)技術相結合，提高職工鉆研業(yè)務的積極性。
3.3.4督促企業(yè)建立嚴格的內部檢查制度
改變對企業(yè)監(jiān)督、指導、管理側重于“保姆型”的傳統(tǒng)做法，通過監(jiān)管督促企業(yè)有效運行根據其設施設備、管理水平、技術水平、產品類型、生產工藝和國內外法規(guī)要求等要素建立的從原料進廠到產品出廠整個食品鏈控制的可操作的內部檢查制度，督促企業(yè)采用預防性原則對生產過程中可能出現(xiàn)的風險進行監(jiān)控和檢查，并對檢查結果記錄，形成良好的企業(yè)內部自律行為。
3.4跟蹤研究出口目地國及地區(qū)法規(guī)調整
跟蹤歐盟、美國、日本等國家地區(qū)相關法規(guī)變化，聯(lián)合政府推動企業(yè)積極應對技術措施，跨越技術壁壘，發(fā)揮檢驗檢疫骨干作用。建議總局、省局要成立各專業(yè)技術專家組，及時編譯評估研究對策并發(fā)布，提醒企業(yè)應對技術性貿易壁壘，改變目前各項技術性貿易措施應對或應用“救火式”的散兵作戰(zhàn)模式。要建立形成綜合應用機制，把綜合運用技術性貿易措施能力納入檢驗監(jiān)管能力建設的核心內容。建議總局層面在統(tǒng)一檢驗檢疫工作涉及的技術標準基礎上建立標準庫，方便一線人員獲取。
3.5 提高各級監(jiān)管人員的業(yè)務素質
培訓企業(yè)第一責任人，主要內容包括食品安全法及實施條例、特別規(guī)定、食品違法司法解釋和江蘇備案規(guī)范；企業(yè)管理者、質量檢驗人員、質量管理人員、企業(yè)內審員、HACCP小組成員等人員均應該接受培訓，內容包括監(jiān)管流程、法規(guī)標準要求等以及將監(jiān)管部門在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題及試驗比對結果及時通報企業(yè)，并對典型案例進行分析講解，提高企業(yè)質量管理人員的水平和企業(yè)自檢自控能力。對食品生產企業(yè)中從事制訂、評估和修改HACCP計劃以及參與HACCP實施過程諸如記錄、審查等工作的人員還須接受HACCP 原理，食品安全的危害及預防、GMP及SSOP等內容培訓。另外，危害分析技術既涉及專業(yè)知識、又涉及化學及微生物危害等相關知識，因此，對企業(yè)內部關鍵人物進行危害分析培訓應是食品企業(yè)培訓的重點。采用約談、集中培訓等方式對問題企業(yè)的相關人員再培訓。
檢驗檢疫人員培訓，既包括一線檢驗檢疫及監(jiān)管人員，還要增設各級領導干部食品安全培訓課程，避免官本位干預違法案件的處理、避免不合理輪崗。
總之，食品安全監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，要將食品安全風險防范在前，單靠監(jiān)管部門或企業(yè)等任何一方的努力都是遠遠不夠的，必須多管齊下，充分發(fā)揮政府、監(jiān)管部門、生產企業(yè)、媒體的力量，在各自的職責范圍內群策群力，構建全社會參與的大風險防范機制，推動形成“企業(yè)自我約束、行業(yè)誠信自律、政府有效監(jiān)管、媒體正確引導、社會廣泛參與” 的食品安全工作大格局。
參考文獻
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   食品備案注冊登記企業(yè)獲證后續(xù)監(jiān)管.pdf