建設中國特色出口食品備案企業(yè)監(jiān)管模式
■ 劉名年 朱光富 馮凌青 洪鯤 張向華 南沙檢驗檢疫局
摘 要：通過對出口備案食品安全形勢、檢驗監(jiān)管形勢和食品認證形勢分析，說明在備案企業(yè)監(jiān)管中采信第三方認證結(jié)果具有很強的現(xiàn)實意義，并在提出“采信報告與申請、備案認證采信確認、備案認證采信實施和備案認證采信后續(xù)監(jiān)管”的備案認證采信程序和備案監(jiān)管工作制度。
關鍵詞：中國特色 食品備案 食品認證 備案采信
食品安全問題一直是全球最關注最重要的公共安全問題， 需要起主體責任的出口食品備案企業(yè)、起技術服務的認證機構和起監(jiān)管作用的檢驗檢疫部門協(xié)力落實。出口食品生產(chǎn)企業(yè)實施備案管理是對食品生產(chǎn)加工企業(yè)實施全過程控制管理和監(jiān)督的重要手段。備案企業(yè)是出口食品安全要求的執(zhí)行主體。我國53 家食品農(nóng)產(chǎn)品認證機構已頒發(fā)102520 多份認證證書， 占備案企業(yè)近80%，在服務出口食品安全保障上提供了專業(yè)高效公正的技術管理認證服務。檢驗檢疫部門傳統(tǒng)的全面檢查全面監(jiān)管模式費時費力，要求檢驗檢疫部門在科學風險評估前提下，積極采信第三方認證結(jié)果。
1 備案采信的現(xiàn)實意義
十八大和政府提出要建設人民滿意的服務型政府，要推動政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，發(fā)揮社會力量作用，嚴格事中事后監(jiān)管，管住管好政府該管的事。2013 年總局領導強調(diào)：認證認可是貫徹質(zhì)檢方針先進手段、可靠工具、重要支撐，要堅定走中國特色質(zhì)檢工作之路。
隨著我國食品生產(chǎn)供應全球化快速發(fā)展，出口食品安全風險日益復雜化，風險管控難度越來越大。目前我國主要食品出口市場對我國出口食品監(jiān)管提出了非常高的要求，檢驗檢疫部門完全依靠自身力量進行出口食品備案企業(yè)監(jiān)管勢單力薄， 且與形勢發(fā)展不相適應。在推行第三方認證結(jié)果采信，提高出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案監(jiān)管的針對性和有效性，符合黨和政府以及總局建設服務型政府的要求。備案采信正是適應政府職能轉(zhuǎn)變，是建設中國特色質(zhì)檢工作體系的重要組成部分。
2 備案采信的優(yōu)點
2.1 減少行政成本、提高行政效率
備案食品生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)場評審與食品安全管理體系認證和認證的要求基本一致，認證的現(xiàn)場技術審核和備案管理的現(xiàn)場評審分別是由認證機構和檢驗檢驗部門實施的基本相同的技術合格評定工作，實施備案現(xiàn)場技術評審是認證審核的重復，所以采信認證結(jié)果代替?zhèn)浒腹芾淼默F(xiàn)場技術評審是完全可行的。在有效的監(jiān)督之下，采信認證機構認證結(jié)果可以省略重復性技術勞動，節(jié)省備案管理的評審環(huán)節(jié)，可以促使第三方認證加強備案食品法律法規(guī)執(zhí)行審核，有利于企業(yè)對監(jiān)管要求和法律法規(guī)要求迅速做出反應。
2.2 減輕企業(yè)負擔，提升企業(yè)能力水平
減少審核和監(jiān)管頻次，幫助企業(yè)降低監(jiān)管成本，減輕企業(yè)負擔，夠促進備案監(jiān)管和第三方認證工作效能整合和融合, 使認證工作為行政監(jiān)管職能的有效履行提供技術支持和服務保障。利用第三方認證機構協(xié)助政府監(jiān)管市場, 有利于利用市場機制幫助企業(yè)提高管理水平。通過第三方認證機構協(xié)助企業(yè)牢固樹立主體責任意識。
2.3 營造誠信環(huán)境，傳遞認證認可信任
備案采信工作是規(guī)范認證行為和重塑認證公信力的有力舉措，可提高認證機構和企業(yè)自律性、認證有效性和認證市場健康發(fā)展。通過備案采信可以提高食品農(nóng)產(chǎn)品認證有效性，確保認證機構的認證活動真實可靠，有效地向社會公眾傳遞信任； 有利于認證監(jiān)管部門轉(zhuǎn)向?qū)κ称忿r(nóng)產(chǎn)品認證有效性的執(zhí)法檢查，增強認證監(jiān)管部門工作針對性和有效性。
3 備案認證采信分析
3.1 國外食品認證采信現(xiàn)狀
認可為政府監(jiān)管工作提供技術支撐的關注層級愈來愈高。歐盟于2010 年《產(chǎn)品市場交易相關的認可和市場監(jiān)督要求法規(guī)》將認可作為公權活動。在全球?qū)用妫J可作為政府技術性監(jiān)管措施的影響得到不斷增強，并且應用范圍愈來愈廣。在美國、歐盟、日本、澳大利亞以及新西蘭等世界各國，政府監(jiān)管部門均采納認證認可結(jié)果作為監(jiān)管工作中的技術支撐。備案采信是能充分發(fā)揮社會力量承擔政府部門的技術性工作，可以解決政府監(jiān)管資源不足的問題。
3.2 國內(nèi)食品認證采信現(xiàn)狀
全國備案采信試點工作已經(jīng)取得了積極進展和成效，廣東局積極開展《食品農(nóng)產(chǎn)品認證采信與出口備案監(jiān)管探討》， 研究成果在2011 年“食品農(nóng)產(chǎn)品認證技術研討會”以及2012 年“第十屆全國HACCP 研討會”現(xiàn)場演講交流，努力探討在出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案中采信食品農(nóng)產(chǎn)品認證結(jié)果具體方式方法。
3.3 備案認證采信風險分析
備案采信要科學風險評估，找準備案采信風險源和風險點。
3.3.1 檢驗檢疫機構應該分析備案管理規(guī)定與食品農(nóng)產(chǎn)品認證以及進口國的要求之間差異，重點關注食品農(nóng)產(chǎn)品認證過程中是否涵蓋了對我國出口食品管理相關要求和進口國家法規(guī)要求。對于進口國有特殊注冊要求的、必須實施HACCP 體系驗證的、未納入食品生產(chǎn)許可管理的和HACCP 體系驗證的出口食品生產(chǎn)企業(yè)范圍的，應該在確認采信的時候適當實施現(xiàn)場審核。
3.3.2 認證機構進行第三方認證作為市場行為，在認證過程中存在不規(guī)范甚至是違法違規(guī)行為，檢驗檢疫機構在確認第三方認證結(jié)果的時候應該結(jié)合食品農(nóng)產(chǎn)品認證有效性檢查, 確定認證機構、認證人員以及咨詢機構遵守法律法規(guī)情況，以確保認證結(jié)果公平、公正、可信。
3.3.3 部分中小型企業(yè)進行食品農(nóng)產(chǎn)品的第三方認證是客戶要求和競爭需要，體系運行主動性和積極性不高，企業(yè)安全保障體系“兩張皮”現(xiàn)象比較嚴重，要關注食品農(nóng)產(chǎn)品認證產(chǎn)品和企業(yè)管理體系持續(xù)有效性情況，充分認識中小型企業(yè)備案認證采信風險。
4 備案認證采信實施
4.1 備案認證采信工作程序建設
4.1.1 報告與申請。認證機構應通過“中國食品農(nóng)產(chǎn)品認證信息系統(tǒng)”報告認證活動相關情況。企業(yè)在獲得認證后，可向檢驗檢疫機構申請采信，并提交認證證書、審核計劃、審核報告、符合項報告、企業(yè)整改資料以及認證機構跟蹤確認報告等相關資料。
4.1.2 備案認證采信確認。檢驗檢疫機構根據(jù)企業(yè)提交的申請材料、企業(yè)食品安全保障制度建設情況、食品農(nóng)產(chǎn)品認證有效性檢查情況、認證機構及認證人員的資質(zhì)情況和歷史評審記錄，做出是否采信決定。
4.1.3 備案認證采信實施。通過確認備案企業(yè)，檢驗檢疫機構可結(jié)合企業(yè)原輔料供應商認證情況、關鍵控制點設置情況、產(chǎn)品風險程度、產(chǎn)品特性和第三方認證監(jiān)管情況分成若干采信等級，并根據(jù)采信等級簡化備案程序，減少日常監(jiān)管、年度檢查以及專項檢查中監(jiān)管頻次。
4.1.4 備案認證采信后續(xù)監(jiān)管。食品農(nóng)產(chǎn)品認證結(jié)果采信應是動態(tài)監(jiān)管，因為企業(yè)及其產(chǎn)品、供應商認證情況、企業(yè)管理人員、認證評審員和衛(wèi)生備案評審員均處于動態(tài)變化之中。根據(jù)企業(yè)出口量、出口檢驗情況、出口產(chǎn)品不合格情況以及國外通報情況等動態(tài)調(diào)整監(jiān)管頻次，做好后續(xù)監(jiān)管工作。要加強食品農(nóng)產(chǎn)品認證信息平臺建設，以便企業(yè)和檢驗檢疫監(jiān)管人員及時準確掌握食品農(nóng)產(chǎn)品認證認證情況。要做好企業(yè)管理人員培訓和認證監(jiān)管人員/ 備案評審員培訓和管理，從源頭上加強食品農(nóng)產(chǎn)品安全衛(wèi)生質(zhì)量管理。加強對食品農(nóng)產(chǎn)品認證有效性檢查，促使認證機構、咨詢機構和培訓機構嚴格遵守客觀獨立、公開公平公正和誠實信用原則。
4.2 備案監(jiān)管工作制度建設
4.2.1 建立備案采信制度。建立統(tǒng)一的認證機構、認證人員和備案企業(yè)信用評級體系，使采信工作能夠成為全國統(tǒng)一制度，為確定采信后監(jiān)管頻率提供科學依據(jù)。建立備案監(jiān)管工作制度，加強認證機構管理、規(guī)范認證市場，強化處罰力度， 保證認證機構工作質(zhì)量。
4.2.2 完善采信信息系統(tǒng)�！妒称忿r(nóng)產(chǎn)品認證信息系統(tǒng)》應包括審核員信息、認證審核記錄和監(jiān)督審核記錄�！冻隹谑称飞a(chǎn)企業(yè)備案信息化管理系統(tǒng)》要與《食品農(nóng)產(chǎn)品認證信息系統(tǒng)》鏈接，實現(xiàn)認信息共享。
4.2.3 轉(zhuǎn)變備案監(jiān)管重心。備案工作要從評審企業(yè)為重點， 轉(zhuǎn)為對認證機構的行政監(jiān)管和認證有效性監(jiān)督為重點，要求備案監(jiān)管隊伍素質(zhì)能力轉(zhuǎn)變，調(diào)整認證隊伍力量配置，提高認證行政執(zhí)法能力與認證有效性監(jiān)督能力。
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